Consideraciones generales
Los recursos administrativos entran perfectamente en la apreciación de que la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas es una disposición que no se distingue por su gran carácter innovativo, más allá de ciertos aspectos puntuales en donde sí podemos encontrar aspectos novedosos sobre la reglamentación de la Ley 30/92. No encontraremos, en consecuencia, cambios radicales en ningún aspecto de nuestro Derecho administrativo, tal como expliqué en esta entrada.
Hay un ámbito en el que los cambios son necesarios es el del régimen de los recursos contra los actos administrativos. El sistema actual de recursos administrativos no está funcionando adecuadamente, posiblemente por los aspectos “psicológicos” de la articulación: en el fondo supondría que la propia Administración cambie su parecer o, a los ojos de algunos, pueda parecer que se ha equivocado. No es, sin embargo, un problema del mecanismo (la existencia de un recurso administrativo) sino de cómo se articula éste.
En efecto, cuando se configura el régimen jurídico de los recursos administrativos de otra forma, dando mayor posibilidad a una respuesta más equilibrada entre derechos de los particulares y la posición de la Administracion, los resultados son diferentes.
Concepto y clases
Un recurso administrativo es la impugnación de un acto administrativo ante la propia Administración que lo dictó, ya sea ante el mismo órgano, ya sea ante un superior jerárquico.
La ley 39/2015, regula tres modalidades: recurso de alzada, recurso de reposición, y recurso extraordinario de revisión. Efectúa, además, un remisión a regulaciones sectoriales en donde se incorporen otros recursos.
De hecho, existe un número que es relevante: tenemos el recurso especial en materia de contratación pública (artículos 44 y siguientes de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Publico) o la reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno frente a las denegaciones de acceso a la información (artículos 23 y 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno). Sin duda, el que tiene más tradición entre nosotros es el régimen de las reclamaciones economice-administrativas (artículos 213 y siguientes de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria).
El ejemplo de los Tribunales Administrativos de Contratación Pública es la prueba evidente de que el “recurso administrativo” puede ser un instrumento eficaz para proporcionar una respuesta adecuada al ciudadano sin tener que acudir al procedimiento c contencioso-administrativos. Es un ámbito en el que se ha pasado de un número muy limitado de recursos a un número que va creciendo anualmente.
Con estas notas, caen fuera del ámbito de los recursos administrativos las modalidades de revisión de oficio, aunque puedan tener un efecto similar (artículos 106 y siguientes de la Ley 39/2015), incluidas las peticiones de revocación de los actos administrativos (recogidas en el articulo 109),
Qué se puede recurrir
Los recursos administrativos están a disposición de una persona interesada para impugnar actos administrativos, expresos o presuntos. El artículo 112 lo señala de dos formas: en sentido positivo, indicando qué actos son recurrirles y en sentido negativo: “contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa” (artículo 112.3 Ley 39/2015).
Es importante tener presente que no se pueden recurrir administrativamente todos los actos administrativos: el artículo 112.1 lo recoge con nitidez, al afirmar que “contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos”. Esto no significa que las eventuales ilegalidades de actos de trámite no cualificados no se puedan alegar, aunque, para ello, hay que esperar a la resolución del procedimiento.
Como se ha avanzado, los reglamentos no son susceptibles de recursos administrativos. No obstante, el articulo 112.3 incluye una modificación en las reglas de competencia para que el responsable de haber dictado el reglamento examine su legalidad: “los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición” Es una especie de recurso indirecto contra el reglamento, aunque, en el caso de su estimación, no conduciría a la anulación de la norma sino a su derogación.
Contenido del recurso
De acuerdo con el articulo 115.1 la interposición de un recurso administrativo deberá contener los siguientes elementos:
a) El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del mismo.
b) El acto que se recurre y la razón de su impugnación.
c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones.
d) Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige y su correspondiente código de identificación.
e) Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas.
Inadmisión del recurso administrativo
El recurso administrativo se puede inadmitir por los siguientes motivos, de acuerdo con lo que dispone el articulo 116:
a) Ser incompetente el órgano administrativo, cuando el competente perteneciera a otra Administración Pública. El recurso deberá remitirse al órgano competente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 14.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.
b) Carecer de legitimación el recurrente.
c) Tratarse de un acto no susceptible de recurso.
d) Haber transcurrido el plazo para la interposición del recurso.
e) Carecer el recurso manifiestamente de fundamento.
¿Suspensión de la ejecución de un acto por la interposición de un recurso administrativo?
Como dispone el articulo 117.1 de la Ley 39/2015, “la interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado”.
Es una regla que cede, de entrada, en los procedimientos sancionadores, en los cuales el artículo 98.1 b) dispone que el acto no será ejecutivo si cabe “algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición”.
En los demás supuestos, se puede solicitar la suspensión del acto, siempre que:
- se dé uno de estos presupuestos: i) que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación; ii) que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 47.1 de esta Ley.
- Que el órgano que vaya a resolver realice una previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el ocasionado al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido; de tal manera que dicha valoración resulte favorable a la suspensión.
El plazo para decidir sobre la suspensión es de un mes desde que se plantea la petición. El silencio tiene efectos estimatorios.
Prohibición del agravamiento de la situación previa de la persona recurrente
Durante la tramitación de los recursos administrativos está prohibida la reformado in pejes, esto es, el empeoramiento de la situación de la persona recurrente. Es consecuencia de que las posibilidad de resolución están limitadas, de acuerdo con el articulo 119.1 de la Ley 39/2015: “la resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones formuladas en el mismo o declarará su inadmisión.
En el ámbito tributario, los artículos 223.7 y 237.1 de la Ley General Tributaria disponen que las resoluciones de los recursos economizo-administrativos “en ningún caso pueda empeorar la situación inicial del reclamante”.
El primer concepto clave: acto que agota la vía administrativa.
En la articulación de los recursos administrativos hay dos conceptos clave: acto que agota la vía administrativa y acto firme. El primero nos permitirá decidir si se interpone un recurso de alzada o de reposición y el segundo si la vía de recurso es únicamente la del recurso extraordinario de revisión.
Vayamos con el primer concepto: acto que agota la vía administrativa. Es, esencialmente, el acto dictado por el superior jerárquico de un determinado procedimiento. La determinación del órgano que carece de superior jerárquico deriva del tipo de procedimiento que se esté tramitando y se determina en la estructura orgánica de esa Administración pública. Al mismo tiempo, se encuentran ciertos actos que agotan por si mismos la vía administrativa, como los convenios.
El articulo 114 enumera con precisión cómo se desarrolla el concepto de acto que agota la vía administrativa:
1. Ponen fin a la vía administrativa:
a) Las resoluciones de los recursos de alzada.
b) Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el artículo 112.2.
c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.
d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.
e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive.
f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el artículo 90.4.
g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.
2. Además de lo previsto en el apartado anterior, en el ámbito estatal ponen fin a la vía administrativa los actos y resoluciones siguientes:
a) Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.
b) Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.
c) Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal.
d) En los Organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa.
La distinción tiene una gran consecuencia. Si se quiere acudir ante el contencioso-administrativo hay que agotar necesariamente la vía administrativa. Por ello, es fundamental, a los efectos del conocimiento por la persona afectada de la vía de recurso que le queda la lectura del denominado pie de recurso, esto es, de acuerdo con lo previsto en el articulo 40.2 de la Ley 39/2015, las notificaciones de los actos deben realizarse “con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente”.
En todo caso, las consecuencias para la persona recurrente no son dramáticas, en la medida en que, de acuerdo con lo que dispone el articulo 115.2 “el error o la ausencia de la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter”.
Recurso de alzada
El recurso de alzada es el recurso que se puede interponer contra las resoluciones que no han agotado la vía administrativa. Es capital, en la medida en que, si no se agota la vía administrativa no se puede interponer un recurso contencioso administrativo.
Lugar de interposición
Se puede interponer ante el órgano que dictó el acto o ante su superior jerárquico. Si se presenta ante el que dictó el acto, éste deberá remitirlo al superior jerárquico, acompañado de un informe y del expediente administrativo completo y ordenado.
Plazo de interposición
El plazo de interposición dependerá de que el acto sea expreso o si nos encontramos ante un supuesto de silencio administrativo.
En el primer caso, el plazo de interposición es de un mes, contado a partir del día siguiente al de la notificación del acto. El mes se computa de fecha a fecha, de acuerdo con las reglas que están en el articulo 30.4. Si no hubiera un día con el mismo número, se el plazo caducará el último día del mes.
Por su parte, si el acto es presunto, esto es, si nos encontramos ante un caso de silencio administrativo, no se determina en la ley ningún plazo concreto. se “podrá interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo”.
Lo decisivo es que la regla no se detiene en la vía administrativa. La Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 52/2014, de 10 de abril, dictada en cuestión de inconstitucionalidad sobre el artículo 46.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativo, declaró que la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad de seis meses que ese precepto establece.
Motivos de interposición
Cualquier vicio de hecho o de derecho que se haya cometido durante la tramitación del procedimiento administrativo.
Plazo de resolución
El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses.
Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto en que el recurso se haya interpuesto contra una denegación por silencio administrativo, en cuyo caso, el silencio tiene efectos estimatorios.
Recurso de reposición
El recurso potestativo de reposición es el recurso que se puede interponer contra las resoluciones que han agotado la vía administrativa. De esta forma, la persona interesada puede optar entre interponer el recurso de reposición o interponer directamente el recurso contencioso-administrativo.
El recurso de reposición es gratuito pero tiene el problema de que contesta el mismo órgano que ha dictado la resolución inicial, con lo que las posibilidades de éxito son muy reducidas, y el recurso contencioso-administrativo precisa abogado y procurador, de acuerdo con las reglas generales (casos de funcionarios públicos en defensa de sus derechos estatutarios, cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles). Se puede acudir a órganos unipersonales sólo con abogado, de acuerdo con el articulo 23.1 LJCA
Lugar de interposición
El recurso de reposición se interpone ante el mismo órgano que dictó la resolución recurrida, que será quien resuelva el asunto.
Plazo de interposición
El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto fuera expreso. Si el acto no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de reposición en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto.
Motivos de interposición
Cualquier vicio de hecho o de derecho que se haya cometido durante la tramitación del procedimiento administrativo.
Plazo de resolución
El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes. Hasta que no transcurra ese mes no se puede interponer el recurso contencioso-administrativo.
Transcurrido este plazo sin resolución, se puede entender desestimado el recurso de reposición.
Segundo concepto clave: acto firme
El acto firme es aquel para el que ha transcurrido el plazo del recurso ordinario procedente (alzada o contencioso-administrativo, según haya agotado o no la vía administrativa).
Frente a él solo cabe el recurso extraordinario de revisión. Este recurso, sin embargo, tiene una naturaleza diferente a los recursos de alzada y reposición, ya que tiene unos motivos tasados y unos plazos especiales para su interposición (artículo 125).
Recurso de extraordinario de revisión administrativo
Es el recurso más singular de los recursos generales administrativos en la medida en que se interpone contra actos firmes, con causas tasadas de recurso y plazos específicos de recurso en función de cada uno de los motivos.
Actos contra los que cabe
El recurso extraordinario de revisión administrativo se puede interponer sólo frente a actos firmes. En el caso de que no fuera firme los motivos se utilizarán para la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo correspondiente.
Lugar de interposición
El recurso extraordinario de revisión se interpone ante el órgano que dictó el acto, que es además el competente para resolverlo.
Motivos de interposición
Se pueden interponer recurso extraordinario de revisión solo si concurre alguno de estos cuatro motivos:
a) Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.
b) Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
c) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.
d) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.
Plazos de interposición
Cuando se trate de la causa a) se podrá interponer dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada.
En los demás casos, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme.
Plazo y contenido de la resolución
Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso extraordinario de revisión sin haberse dictado y notificado la resolución.
En la resolución, el órgano administrativo deberá decidir sobre dos cuestiones: la estimación o no del recurso, derivado de la concurrencia de la causa alegada y, en el caso de que lo estime, deberá dictar resolución “sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido”
