Humphrey’s Executor (1935): el origen de las agencias

Traducción

La Federal Trade Commission Act crea una comisión de cinco miembros, la Federal Trade Commission (en adelante FTC) que nombra el Presidente con el visto bueno del Senado. Su sección número 1 establece lo siguiente:

«Más de tres miembros de la Comisión no pueden pertenecer al mismo partido político. Los primeros miembros de la Comisión permanecerán en el cargo tres, cuatro, cinco, seis y siete años desde la entrada en vigor de esta Ley, siendo el Presidente quien determina la duración de cada uno de los mandatos y a cuál de sus miembros corresponde. Quienes sucedan a estos primeros miembros serán nombrados por tiempo de siete años, con la reserva de que quienes entren para cubrir vacantes sólo estarán en el cargo durante el periodo que reste del mandato de la persona a quien sustituyen. La Comisión elegirá a un Presidente de entre sus miembros. Ningún miembro podrá ejercer simultáneamente otro trabajo o empleo. Los miembros de la Comisión pueden ser cesados por el Presidente por falta de rendimiento, por incumplimiento de sus deberes o por la comisión de un delito o falta.»

Para afirmar la inconstitucionalidad de la limitación del poder presidencial contenida en la sección número 1, el Gobierno se apoya en nuestra sentencia Myers v. US (1926). Este caso está tan reciente, y las opiniones que en él se vertieron sobre la potestad de revocación son tan completas que sería poco útil añadir argumentos a la discusión. Se trata de opiniones desde el punto de vista histórico, legislativo, jurisdiccional, que arrancan del primer Congreso (1779) y llegan hasta el mismo día en que se dictó la sentencia. Ocupan 243 páginas del tomo de jurisprudencia correspondiente. Sin embargo, sólo se refieren a si el Presidente podía o no cesar, sin el acuerdo del Senado, a un delegado territorial de correos de primera categoría [...].

El puesto de delegado de correos al que se refería el caso Myers (1926) es muy distinto del que ahora examinamos, y por ello no podemos aceptar que dicha sentencia sea un precedente a cuya doctrina debamos necesariamente ceñirnos ahora. Un delegado de correos es un funcionario que se limita a llevar a cabo funciones estrictamente ejecutivas. No realiza tareas próximas a los poderes legislativo o judicial. La doctrina de Myers (1926) parte del dato de que ese tipo de funcionario es tan sólo uno de los engranajes del poder ejecutivo y, por consiguiente, está sometido a la persona que está en la cúspide del poder ejecutivo y a la potestad que este tiene de cesarle. Dejando al margen los dicta, que pueden ser tenidos en cuenta si son suficientemente convincentes pero que no son vinculantes, el alcance de esta sentencia se extiende a todos los funcionarios que desempeñan puestos puramente ejecutivos. No va más allá, y no puede aplicarse a un agente que no trabaja en el poder ejecutivo y que no ejerce ninguna atribución propia del poder ejecutivo que la Constitución confiere al Presidente.

La FTC es un ente administrativo creado por el Congreso para ejecutar las políticas previstas en las leyes, de acuerdo con los estándares en ellas establecidos, así como para desempeñar otras funciones legalmente descritas tales como participar, contribuyendo a su realización, en las tareas jurisdiccionales y legislativas. De un ente con estas características no puede de ninguna manera decirse que sea una pieza del poder ejecutivo. Ejerce sus competencias sin el respaldo del poder ejecutivo y, si nos fijamos en su ley de creación, su actividad debe estar exenta de control por parte del poder ejecutivo. Cuando aplica las previsiones legales relativas a la competencia desleal, dotando de contenido a este estándar normativo, la Comisión actúa parcialmente con funciones jurisdiccionales y parcialmente con funciones legislativas. Cuantió lleva a cabo investigaciones por cuenta del Congreso (apartado núm. 6 de su ley de creación) funciona como un órgano legislativo, o al menos al servicio del poder legislativo. Y conforme al apartado número 7 de la ley, que autoriza a la Comisión a actuar como experto o perito a disposición de los tribunales, entonces funciona como un órgano de carácter jurisdiccional [...].

Si el Congreso no tuviese autoridad para establecer las causas de cese de los miembros de la FTC y, en consecuencia, para limitar la potestad del Presidente de revocarles en el cargo, entonces tal poder se extendería a todos los funcionarios civiles -salvo a los titulares de los órganos jurisdiccionales-, a los que la Constitución protege de forma específica. En la vista del presente caso, el Solicitor General parece haber admitido que esta afirmación es cierta, reconociendo que si se aplicase a los miembros de la FTC la regla debería extenderse a otros funcionarios como los de la Interstate Commerce Commission o los de la Court of Claims en este caso pertenecientes al poder judicial, con lo que estos funcionarios se mantendrían en sus puestos sólo gracias a la libérrima voluntad del Presidente.

Nos parece claro que, tratándose de este tipo de funcionarios, la Constitución no otorga al Presidente un poder de revocación ilimitado. No puede dudarse de que cuando el Congreso crea organismos o agencias cuasi legislativas o cuasi jurisdiccionales, está habilitado para exigir que queden fuera del control del Presidente. Esta competencia del Congreso incluye, en tanto que elemento indispensable, la posibilidad de determinar la duración del mandato y de impedir su libre cese a lo largo del mismo, pudiendo por tanto establecerse por ley causas tasadas de revocación. Es bastante evidente que si se quiere mantener una posición de independencia ante otro no se puede dejar que esta otra persona sea quien decida si uno continúa o no en el puesto.

Se ha insistido muchas veces, y por ello no es preciso volver sobre tal extremo, en la necesidad de que cada uno de los tres ámbitos del poder público se mantenga libre del control o de la presión, directa o indirecta, de los otros dos. Las implicaciones de la separación constitucional de poderes son grandísimas -y por ello se requiere una situación de igualdad entre ellos-. Existe una regla según la cual cada uno manda en su propia casa, y ello significa que nadie puede mandar sobre casa ajena. James Wilson fue uno de los redactores de la Constitución, y luego juez de este tribunal. Decía que la independencia de cada uno de los poderes requería que estuviesen «protegidos incluso frente a la más lejana de las influencias o presiones de los demás poderes». Y el juez Story, en su trabajo sobre la Constitución, afirmaba, citando el número 48 de El Federalista, que ningún poder puede tener respecto de los demás «ni directa ni indirectamente una influencia dominante».

Al poder de cese que ahora reivindica el Presidente le es aplicable este principio, dado que su influencia dominante amenaza la independencia de la FTC, que no sólo no está integrada en el poder ejecutivo sino que, como antes hemos dicho, fue creada por el Congreso para ser titular de potestades legislativas y jurisdiccionales [...].

A la luz de la cuestión que ahora nos ocupa, hemos vuelto a examinar los precedentes que se citan en la sentencia Myers (1926), y nada en ellos justifica llegar a una conclusión distinta de esta a la que ahora llegamos [...]. En aquella sentencia, según hemos ya relatado, el puesto del funcionario de cuyo cese se discutía era puramente ejecutivo y además el funcionario sólo debía rendir cuentas al Presidente. Además, la lectura de los debates sobre un proyecto de ley de Madison del año 1789 revela que el poder del Presidente de cese discrecional sólo se aplicaba a los funcionarios del poder ejecutivo. En Marbury v. Madison (1803) la opinión del Chief Justice Marshall era que un juez de paz no es libremente revocable por el Presidente, por existir una neta diferencia entre esta persona y los funcionarios puestos a disposición del Presidente para llevar a cabo su misión constitucional [...].

El resultado de todo lo que se ha explicado es el siguiente. Para saber si el poder de libre cese del Presidente prevalece sobre el poder del Congreso de someter dicho cese a limitaciones (fijando un mandato de duración determinada y prohibiendo el cese discrecional, en la medida en que se establecen motivos tasados) es preciso acudir a la naturaleza de la función ejercida por el empleado público. La sentencia Myers (1926), que afirmó el poder presidencial de cese, se limita a aquellos funcionarios que ejercen funciones estrictamente ejecutivas. Tratándose de funcionarios como los que ahora nos ocupan, no pueden ser cesados mientras dure su mandato si no es por la concurrencia de alguna de las causas legalmente establecidas.

Habida cuenta de que entre la sentencia Myers (1926), que afirmó la constitucionalidad del libre cese presidencial respecto de los funcionarios que ejerzan sólo funciones ejecutivas, y la sentencia que ahora dictamos, que establece que esta potestad no se extiende a los funcionarios como los aquí examinados, puede existir un ámbito en el que la solución sea dudosa, debemos precisar que de lo ahora dicho no se puede extraer ninguna opinión sobre estos supuestos dudosos. Por ello dejamos para un eventual futuro pronunciamiento nuestra opinión acerca de dichos casos, si es que llegan a presentarse ante nosotros.

Conforme a cuanto se ha dicho, la respuesta a las preguntas formuladas es la siguiente :

Pregunta primera: sí

Pregunta segunda: sí.