El 14 de enero de 2014 el Tribunal Constitucional alemán (BVerfG) presentó una cuestión prejudicial de interpretación ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). En ella, el BVerfG plantea la duda sobre si el Banco Central Europeo (BCE) era competente, conforme al Derecho europeo, para adoptar la decisión de 6 de septiembre de 2012, que permite la adquisición sin límites de deuda pública de países de la zona euro en el mercado secundario.
Podrá quizás dudarse del interés periodístico del simple planteamiento de esta cuestión. Sin embargo, como veremos, y aunque parezca difícil de creer, sus efectos para Europa -jurídicos, políticos y económicos- pueden ser devastadores, sea cual sea la respuesta que ofrezca el TJUE, y coloca a la integración europea ante una gran incertidumbre.
Básicamente, el problema se puede plantear de la siguiente manera. Si el TJUE acordara que el BCE no era competente para adoptar aquella decisión, ésta carecería de soporte jurídico y por ello se anularía el mecanismo que ha permitido la bajada de tipos. Y no se podría crear otro similar ya que Alemania no podría aceptarlo.
Si, por el contrario, el TJUE concluyera que el BCE era competente, el BVerfG podría sostener –la cuestión deja intuir que puede ser así- que esa decisión del BCE atenta contra el principio democrático previsto en la Constitución alemana (participación de todos los ciudadanos en los asuntos públicos), por dejar al Parlamento alemán sin sus poderes de control presupuestario, por permitir la adquisición sin límite de deuda pública y, por tanto, sin control de los Estados. Esto significaría, conforme a la propia doctrina del BVerfG, que las autoridades alemanas no podrían haber participado en la aprobación de la decisión –ni en su eventual ejecución-, por lo que ésta no se aplicaría en Alemania.
Como se puede ver, la decisión pone a Europa en una encrucijada. Aparentemente, que el BVerfG presente una cuestión prejudicial puede dar a entender un reconocimiento de europeismo al reconocer la autoridad del TJUE. Así, se ha dicho que “el centinela de Europa se repliega” o que hay una “actitud nueva y humilde” del BVerfG. Yo no estoy tan seguro de que sea así, ni por el fondo de la decisión ni por su argumentación, ni por su tono, “contundente, cuanto no amenazante”, tal como ha señalado recientemente Ricardo Alonso.
Creo que su mero planteamiento es diabólico, por sus efectos. Veamos con más detalle cuáles son.
Si se decidiera que la decisión del BCE contraviene los Tratados, se terminaría el sistema que ha permitido la bajada de los intereses de la deuda. Ello se debe a que, como señala el BVerfG, “interfería en la responsabilidad de los Estados miembros en relación con la política económica. De acuerdo con el Título VIII del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y de los poderes expresamente asignados a la Unión (entre otros, artículos 121, 122, 126 TFEU), la responsabilidad de la política económica es claramente de los Estados”.
La razón es clara: los poderes del BCE se limitan al mantenimiento de la estabilidad en el marco de la política monetaria europea, como dispone el artículo 127 TFUE. La decisión controvertida persigue otro objetivo de política económica: neutralizar los diferenciales de deuda soberana en países de la eurozona que están sometidos a tensiones e incrementos insostenibles de su precio.
Podría ser conforme con los Tratados. El propio BVerfG da una interpretación para justificar la conformidad de la decisión del BCE … que puede ser un callejón sin salida. En ese caso, afirma el BVerfG, “podría violar la identidad constitucional alemana si se crea un mecanismo que podría suponer la asunción de responsabilidad por decisiones de terceros que provoca consecuencias difíciles de calcular; actuando así y debido a este mecanismo el Bundestag dejaría ser el máximo responsable de sus decisiones y no podría ejercer su autonomía presupuestaria bajo su propia responsabilidad”. El principio democrático de la Constitución alemana se vulneraría.
Con ello, el sistema de compra de bonos sería conforme con el Derecho europeo pero contrario con la Constitución alemana, con lo que las autoridades alemanas, incluido el Bundesbank, no podría ser partícipe de ella ni en su ejecución.
Las consecuencias de la cuestión prejudicial no pueden ser, en consecuencia, más negativas:
a) Si la decisión es de disconformidad con los Tratados, económicamente no se podría mantener el sistema actual de compra de deuda pública con lo que sus intereses subirían. A la vista del artículo 123 TFUE, exigiría excluir las quitas y las compras ilimitadas de deuda pública en los mercados secundarios.
b) Si, es de conformidad, nos podríamos encontrar ante una decisión conforme con el Derecho europeo pero sin efectos en territorio alemán. El marco actual de articulación del euro y de lucha contra las tensiones de deuda deberían ser objeto de revisión. E, indirectamente, lo que se está planteando es la prevalencia del Derecho europeo sobre el Derecho de los Estados cuando alcanza a normas constitucionales. ¿O pensamos que se producirá una modificación sustancial de la Constitución alemana? Me atrevo a ir más allá, con una decisión contraria del BVerfG ¿podría mantenerse Alemania en el euro si el BCE pasara por alto los límites derivados de las competencias no transferidas por los Estados a las instituciones europeas?
c) Desde la perspectiva política de la Unión: cuestiona el modelo bipolar de construcción europea de mantenimiento de la estructura estatal con una estructura europea superpuesta que ha ido creciendo sobre la base de poderes explícitos e implícitos.
Como se puede ver, el planteamiento de la cuestión prejudicial se mantiene la idea de una Europa alemana, tal como titulaba Ulrich Beckuno de sus últimos trabajos, ya que, de facto, sigue tutelando el funcionamiento europeo. Es la consecuencia de las carencias de la construcción europea que la crisis ha sacado a la luz sin remisión. Posiblemente, sea el momento de su redefinición con arreglo a otros valores, más democráticos, éticos y sociales.