La situación jurídica de Puerto Rico continúa siendo un arcano de imposible explicación política. Como señala el título, se trata de un “territorio no incorporado” a los Estados Unidos de América y es un “Estado libre asociado”, posiblemente para eludir al Comité de autodeterminación de la ONU el carácter neocolonial de su estatutos jurídico.

Los casos insulares y la configuración como territorio no incorporado

Como es conocido, Puerto Rico fue colonia española hasta 1898. En el Tratado de París, firmado el 10 de diciembre de ese año y por el que cerró la guerra entre España y Estados Unidos disponía en su artículo II que “España cede a los Estados Unidos la Isla de Puerto Rico y las demás que están ahora bajo su soberanía en las Indias Occidentales, y la Isla de Guam en el Archipiélago de las Marianas o Ladrones”. Dejaba, por tanto de ser territorio español y pasaba a ser un territorio cedido a los Estados Unidos.

Ciertamente, la condición de cesionario de los Estados Unidos podía hacer pensar que Puerto Rico se había integrado en los Estados Unidos. Había, sin embargo, razones de índole lingüística, política y económica que dificultaban esta incorporación efectiva. Hay un dato que ilustra bien lo que se está señalando: los grandes productores del sur de Estados Unidos temieron que la agricultura de la isla le quitara el negocio de la fruta. Por ello, ni entró nunca en Estados Unidos ni se mantuvo la producción. Pese a sus condiciones físicas, hoy se produce muy poca fruta en la isla.

De hecho, el propio artículo IX del Tratado de París remite a una norma posterior para concretar los derechos de los puertorriqueños: “Los derechos civiles y la condición política de los habitantes naturales de los territorios aquí cedidos a los Estados Unidos se determinarán por el Congreso”.

El paso más relevante en la determinación de la situación jurídica dual de Puerto Rico vino del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, el cual, en una serie de resoluciones dictadas en 1901 (con un coletazo de 1922) -los denominados casos insulares– creo un régimen dual para Puerto Rico: pasaba a ser un territorio no incorporado al territorio de los Estados Unidos, con la restricción de derechos y las pérdidas de oportunidad que supuso para la isla y sus habitantes. La más importante a estos efectos, Downes v. Bidwell, 182 U.S. 244 (1901), afirma que

“So long as Congress has not incorporated the territory into the United States, neither military occupation nor cession by treaty makes the conquered territory domestic territory in the sense of the revenue laws. But those laws concerning “foreign countries” remain applicable to the conquered territory until changed by Congress.

If Congress is not ready to construct a complete government for the conquered territory, it may establish a temporary government, which is not subject to all the restrictions of the Constitution”.

Desde el momento en que no se “ha incorporado”, constituye un territorio “no incorporado”, valga el juego de palabras. Una declaración del Tribunal Supremo de 1901 que continúa constituyendo la base constitucional de Puerto Rico en el día de hoy. 

La consecuencia es un limbo jurídico : “The result of what has been said is that, while in an international sense Porto Rico was not a foreign country, since it was subject to the sovereignty of and was owned by the United States, it was foreign to the United States in a domestic sense, because the island had not been incorporated into the United States, but was merely appurtenant thereto as a possession”.

Por cierto, conviene recordar que esta doctrina ha sido utilizada hace no demasiado tiempo, en el caso Boumediene  v.  Bush (2008) para excluir a las personas confinadas en la isla de Guantánamo de los derechos procesales reconocidos en el sistema jurídico de los Estados Unidos de América. 

Desde 1900 hasta 1952 se han adoptado dos normas que perfilaban la situación jurídica de la isla: la Ley Foraker de 1900 declaraba que los puertorriqueños “serán tenidos por ciudadanos de Puerto Rico, y como tales con derecho a la protección de los Estados Unidos”. Al tiempo, se fijaban ciertas reglas de funcionamiento de la administración insular. La Ley Jones de 1917 sustituyó a la anterior y actualizó el régimen jurídico de la isla, reconociendo una serie de derechos a los puertorriqueños. Lo más relevante posiblemente sea el reconocimiento de que “todos los ciudadanos de Puerto Rico (…), y todos los nativos de Puerto Rico que estaban temporalmente ausentes de la Isla el 11 de abril de 1899, y hayan regresado después y estén residiendo permanentemente en dicha isla, y no sean ciudadanos de ningún país extranjero, se declaran por la presente ciudadanos de los Estados Unidos”. No obstante, como veremos con posterioridad, no es una ciudadanía completa.

En todo caso el limbo continúa en detrimento de la ciudadanía y la administración de Puerto Rico. El caso de la normativa de quiebra y su no aplicación a la administración puertorriqueña, tal como ocurre en los EE.UU. es un ejemplo, que podría ser completado con muchos otros 

Estado libre asociado

En 1950, el Congreso de los Estados Unidos aprueba la Ley 600, proveyendo para la Organización de un Gobierno Constitucional por el pueblo de Puerto Rico. Esta norma recogió el anhelo de mayor autogobierno que se tenía en Puerto Rico pero, al mismo tiempo, se hizo de forma contenida, en la medida en que no se “incorporó” la isla al territorio estadounidense.

El problema mayor para Puerto Rico de la Ley 600 consistió no tanto en el autogobierno, sino en que se mantenía el régimen económico de la isla, al mantenerse la Ley  de  Relaciones  Federales  entre  Puerto  Rico  y  los  Estados  

Unidos, que, era la unión de las leyes Foraker y Jones, a que antes se ha hecho referencia.

La Asamblea Constituyente que se configuró en Puerto Rico dio lugar a un texto de Constitución, aprobado en referéndum el 3 de marzo de 1952 que fue ratificado con posterioridad en Washington, no sin antes hacer ciertas modificaciones incluidas en la Ley 82-447; concretamente dos, una referida a la enseñanza y otra al procedimiento de reforma de la Constitución. Modificaciones que fueron aceptadas por la Constituyente y por el pueblo de Puerto Rico en un segundo referéndum, celebrado el 4 de noviembre de 1952 . Bien es cierto que en el caso de que no se aceptara, se volvería a la situación anterior a la Ley 600. Un todo o nada. La Constitución del Estado Libre Asociado entro en vigor el 29 de enero de 1953.

En su artículo 1, se dispone que 

“Se constituye el Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Su poder político emana del pueblo y se ejercerá con arreglo a su voluntad, dentro de los términos del convenio acordado entre el pueblo de Puerto Rico y los Estados Unidos de América”.

Una ciudadanía peculiar y una situación económica agobiante

Como señalé con anterioridad, la ciudadanía que reconoció la Ley Jones de 1917 no es una ciudadanía estadounidense completa. A pesar de que los nacidos en la isla son ciudadanos norteamericanos y sirven en el ejército, no disponen de derechos políticos en EE.UU.: votan en las primarias de los partidos, pero no pueden elegir al Presidente de los EE.UU. ni tiene representantes con voz y voto en el Congreso estadounidense. 

La representación es ejercida por el denominado Comisionado Residente, elegido por un periodo de cuatro años que Tiene voz pero NO derecho al voto en el pleno de la Cámara de Representantes para aprobar proyectos de ley (ni siquiera de su autoría o que afecten a Puerto Rico)

La ausencia de representantes en el Congreso se palía institucionalmente mediante la figura del Comisionado Residente que tiene voz (pero no voto) ante la comisión correspondiente del Congreso. 

Todo lo cual, refleja una situación económica de dependencia con respecto a los Estados Unidos: como no es un Estado soberano, no puede emitir moneda ni puede pedir ayuda directamente al FMI ni dispone de todos los instrumentos para pedir ayuda financiera. 

De hecho, ni tuvieron posibilidad de incluir ninguna cláusula de salvaguardia en el momento de la aprobación del NAFTA, que les puso en una situación complicada con respecto a México, del que eran mas fáciles las importaciones, ni encontraron un sustituto con respecto a la aprobación de la supresión de la Sección 936 del Código de Rentas Internas de los Estados Unidos (cuya derogación se produjo mediante la ley federal núm. 104-188 de 20 de agosto de 1996 y cuyos efectos se empezaban a aplicar en el año 2005). Con su derogación se han eliminado los beneficios económicos a las empresas que se se radicaban en la Isla, lo que ha limitado sustancialmente la actividad económica. Una eliminación que se hizo sin plantear una sustitución de los incentivos fiscales y sin derogar otras normas que ahogan la economía de la isla, como la Ley de cabotaje.

Desde 1950, ha habido un hecho de extremada importancia jurídico-constitucional: El viernes 30 de septiembre de 2016 se produjo un hecho transcendental en la historia de Puerto Rico: por vez primera desde 1898 las autoridades federales estadounidenses pusieron bajo su control las finanzas y buena parte de las agencias gubernamentales puertorriqueñas. Es la consecuencia de la PROMESA (Puerto Rico Oversight, Management, and Economic Stability Act), la ley que ha cambiado la relación económica de Puerto Rico con los Estados Unidos y que ha establecido una Junta de Control Fiscal. Una intervención en toda regla que, sin embargo no cambia el status de la isla.

Otro referéndum

El próximo 5 de noviembre, coincidiendo con las elecciones presidenciales en EE.UU. (Y las demás elecciones en Puerto Rico)se celebrará otro referéndum para que los puertorriqueños decidan sobre su futuro. Un referéndum no vinculante en el que los habitantes de la isla van a presidonar a la nueva Presidencia estadounidense. 

El problema es cuál será la actitud del Gobierno de los EE.UU., teniendo en cuenta la dificultad política que habrá tras las elecciones y el coste de todo tipo que tendrá una decisión sobre la isla.

Si se votara por la incorporación como nuevo Estado, las inversiones que habría que hacer en la isla para llegar a un nivel económico comparable al territorio peninsular.

Si el voto mayoritario fuera independentista, la aceptación por parte de la metrópoli sería también complicada teniendo en cuenta la posición de la isla, que sirve de punto de control de todo el Caribe, al estar a la misma distancia de Florida que de Venezuela. 

O dicho de otro modo, parece que Pueerto Rico seguirá en el día de la marmota que surgió tras la firma del Tratado de París en 1898.