El procedimiento administrativo como forma de la actuación administrativa

El funcionamiento de las Administraciones públicas se estructura a través de procedimiento administrativo. El procedimiento administrativo no es un requisito formal añadido a la decisión, sino la forma jurídica en que esa decisión se prepara y se adopta: el cauce ordenado de trámites que conduce desde la pregunta inicial hasta la respuesta de la Administración. Por ello, se puede definir como el conjunto de actos que se tramitan bajo el impulso de la Administración Publica con el objetivo de tomar una decisión sobre el objeto del procedimiento.

De ahí que sirva simultáneamente a cuatro finalidades:

a) En primer lugar, garantiza los derechos e intereses de quienes resultan afectados directamente por la resolución. Es lo que ocurre con una persona sancionada o cuando alguien tiene un interés protegido. En aquellos casos en los que la regulación lo permite, es también un instrumento de materialización del Estado democrático a través de la participación en los procesos de decisión, como ocurre, por ejemplo, en los procedimientos de aprobación de reglamentos (por ejemplo, aquí se puede consultar el del Ministerio de Educación y Formación Profesional y Deportes)

b) En segundo lugar, sirve para el ejercicio de las competencias de todas las Administraciones públicas afectadas, a través de la emisión de informes u otros procedimientos previstos en las normas. Sería el caso, por ejemplo, de una concesión para ocupar el dominio público marítimo terrestre con un chiringuito, en donde el Ayuntamiento tiene que informar sobre el cumplimiento de la legalidad urbanística.

c) En tercer lugar, sirve para asegurar el acierto de la decisión al obligar a reunir los datos e informaciónes relevantes para la protección del interés general, De este modo, el procedimiento administrativo sirve para garantizar la buena administración.

d) Y, por último permite el control posterior de lo actuado, ya sea a través de recursos administrativos o recursos contencioso-administrativos. Pero, ademas, es un instrumento básico para la transparencia de las Administraciones públicas, en la medida en que, examinando la documentación de un procedimiento (su expediente) se permite conocer exactamente qué se ha tenido en cuenta.

Por esa misma razón, toda actuación realizada sin procedimiento se transforma automáticamente en contraria a derecho. La consecuencia varía según la gravedad del defecto:

• Un acto dictado prescindiendo de los elementos esenciales del procedimiento es nulo de pleno derecho (artículo 47 de la Ley 39/2015), el grado máximo de invalidez;
• Una actuación material desarrollada sin procedimiento alguno se considera vía de hecho: una intervención de la Administración carente de cobertura jurídica, frente a la que el ordenamiento dispensa una protección reforzada.

No hay una regulación única del procedimiento administrativo

Aunque el procedimiento administrativo es imprescindible, en el derecho español no existe la regulación de «un» procedimiento administrativo completo y cerrado. La Ley 39/2015 estructura las cuatro fases (iniciación, instrucción, terminación y ejecución), pero no articula con ellas un procedimiento único: ofrece, más bien, los ingredientes de una receta que después debe cocinarse en cada caso. 

La propia ley combina reglas generales con reglas pensadas para tipos concretos de procedimiento; así sucede, de manera señalada, con el procedimiento sancionador, para el que se prevé un contenido especial tanto en la iniciación como en la terminación.Son después otras normas las que estructuran los procedimientos concretos de la materia que regulan. El ejemplo más claro es probablemente la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, que ordena los procedimientos de adjudicación de los contratos y disciplina todos los aspectos del expediente de contratación. Llega incluso a adaptar a su ámbito la regla de cómputo de plazos.

Un ámbito normativo compartido: la regulación parte de la competencia del Estado del artículo 149.1.18 de la Constitución

El estudio del procedimiento administrativo debe partir de que se trata de un ámbito legislativo compartido entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Así lo dispone el artículo 149.1.18 de la Constitución, que reserva al Estado la competencia exclusiva sobre el «procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas».

De esta regla derivan varias consecuencias para la forma en que se estructura un procedimiento concreto:

Los elementos esenciales corresponden al Estado

Los elementos esenciales del procedimiento son los que fija la normativa estatal, encabezada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Constituyen el suelo común aplicable a todas las Administraciones.

Las especialidades de las Comunidades Autónomas

Este régimen presenta peculiaridades en las Comunidades Autónomas, recogidas en las normas generales de su Gobierno y su Administración. Un ejemplo es la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, cuyos artículos 111 a 118 fijan las especialidades en materia de procedimiento administrativo.

La materia concreta y el reparto de competencias

Para terminar de estructurar el procedimiento de una materia determinada hay que atender, además, a las reglas de distribución de competencias sobre esa materia, examinando cómo se han regulado los trámites del procedimiento correspondiente. El procedimiento aplicable se construye, así, superponiendo el régimen común y la regulación sectorial.

Las peculiaridades de la Administración local

También en el ámbito local pueden existir peculiaridades, siempre que no rebajen el nivel de protección establecido por la legislación de régimen local estatal y autonómica. El Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, recoge los aspectos generales de los procedimientos locales (artículos 146 y siguientes). En el ámbito municipal, las ordenanzas son aprobadas por el Pleno del Ayuntamiento; sirve de ejemplo la Ordenanza 6/2022, de 26 de abril, de Licencias y Declaraciones Responsables Urbanísticas del Ayuntamiento de Madrid.El procedimiento no es rígido.

El procedimiento no es rígido

El procedimiento no es una secuencia mecánica e inalterable. El órgano que lo instruye dispone de cierta capacidad para configurarlo y obtener una respuesta que satisfaga mejor el interés general. Si, por ejemplo, persisten cuestiones que no han quedado claras, podrá recabar un segundo informe antes de resolver. 

Esta flexibilidad opera siempre dentro del respeto a los elementos esenciales y a las garantías de los interesados.

Las cuatro fases del procedimiento

Todo procedimiento administrativo se ordena en cuatro fases sucesivas. Cada una responde a una pregunta distinta y prepara la siguiente.

Iniciación

Pone en marcha el procedimiento y delimita el ámbito sobre el que se va a decidir. Puede iniciarse de oficio, por la propia Administración, o a solicitud del interesado.

Instrucción

Sirve para que la Administración disponga de todos los datos necesarios para resolver. Es la fase en la que se incorporan alegaciones, informes y pruebas, y en la que se sustancian los trámites de audiencia.

Terminación

Es el momento en que la Administración adopta (con los requisitos que marca la norma, tanto sobre la forma como sobre la motivación del acto administrativo) )la decisión sobre todas las cuestiones planteadas en el procedimiento. La forma normal de terminación es la resolución.

Ejecución

Es la fase en la que se materializa en la realidad la decisión adoptada. Cierra el ciclo: la voluntad de la Administración produce sus efectos sobre la situación jurídica afectada. La legislación recoge la ejecución voluntaria del acto administrativo y, al mismo tiempo, los medios de ejecución forzosa que se pueden seguir en el caso de que se produzca un incumplimiento.

Una situación especial: declaraciones responsables y comunicaciones

El esquema anterior culmina, con normalidad, en una resolución que pone fin al procedimiento. Existen, sin embargo, situaciones especiales en las que la ley prescinde de esa resolución previa. Las más relevantes son la declaración responsable y la comunicación, reguladas en el artículo 69 de la Ley 39/2015: en ellas, el documento que presenta el propio interesado sustituye a la decisión administrativa anticipada, de modo que no hay una resolución final que habilite la actividad.

• Declaración responsable. Documento en el que el interesado manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple los requisitos exigidos por la normativa, que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando sea requerido y que se compromete a mantener ese cumplimiento mientras dure el derecho o la actividad.
• Comunicación. Documento mediante el que el interesado pone en conocimiento de la Administración sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho.

En ambos casos, el reconocimiento o ejercicio del derecho (o el inicio de la actividad—)se produce desde el día de la presentación del documento (artículo 69, apartado 3), sin necesidad de esperar a un pronunciamiento de la Administración.