Servicio universal: concepto
El servicio universal es la técnica emblemática de garantía de cohesión en estos mercados. Puede definirse como el conjunto mínimo de prestaciones, de calidad determinada, que debe estar a disposición de todos los usuarios con independencia de su localización geográfica, su condición económica y que deben prestarse a un precio asequible. Es un deber de prestación que va variando a lo largo del tiempo, en función de las necesidades sociales. Así por ejemplo el teléfono fijo dejará de formar parte del servicio universal de telecomunicaciones el 1 de enero de 2027.
Su función pretende conseguir el objetivo que antes cumplía el monopolio público: asegurar que la apertura a la competencia no deje desatendidos a los usuarios menos rentables (los del medio rural, los de menor capacidad económica) ni a los territorios periféricos.
El régimen del servicio universal descansa sobre tres elementos:
a) Su contenido, definido normativamente y revisable conforme evolucionan las necesidades sociales y la tecnología. No sólo afecta al servicio que se preste, sino a la calidad con la que ha de hacerlo el prestador del servicio universal.
b) Su prestador, que puede ser un operador designado al efecto, en su caso, mediante un procedimiento de licitación.
c) Y su financiación, pues la prestación universal genera un coste neto que, cuando constituye una carga injustificada para el operador, ha de compensarse, ya con cargo a fondos sectoriales nutridos por las aportaciones de los operadores del sector, ya con cargo a fondos públicos.
Esta compensación enlaza con el régimen de las ayudas de Estado y con la doctrina sobre la compensación de obligaciones de servicio público, examinados en el epígrafe anterior. Precisamente por ello, cuando la contraprestación se entregue a una empresa pública, ha de ser sometido a revisión por parte de las autoridades comunitarias, para asegurar su compatibilidad con el derecho de la Unión.
Ejemplos de este servicio universal lo tenemos en el servicio postal universal, recogido en el Título III de la Ley 43/2010, de 30 de diciembre, del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal, encomendado a la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S.A., S.M.E. o en el servicio universal de telecomunicaciones, recogido en los artículos 37 y siguientes de la Ley 11/2022, de 28 de junio, General de Telecomunicaciones, encomendado a Telefóníca de España.
Las obligaciones de servicio público
El servicio universal es, en rigor, una especie dentro de un género más amplio: las obligaciones de servicio público. Bajo esta denominación se agrupan las exigencias que los poderes públicos imponen a los operadores de un sector para garantizar objetivos de interés general que el mercado, por sí solo, no aseguraría: la continuidad y la regularidad de la prestación, la seguridad y la garantía del suministro, la cohesión territorial, la protección de los usuarios vulnerables o la consecución de objetivos medioambientales.
A diferencia del servicio público clásico, estas obligaciones no presuponen la titularidad pública de la actividad: se imponen a operadores privados que actúan en competencia, como condición o carga de su participación en el mercado. Cuando esas cargas exceden de lo que el operador asumiría en condiciones normales de mercado, procede su compensación en los términos antes señalados.
La proyección sectorial
El modelo se concreta de forma diversa en cada sector.
En las telecomunicaciones, la Ley 11/2022, de 28 de junio, General de Telecomunicaciones, delimita el contenido del servicio universal (el acceso a una conexión y a un conjunto de servicios adecuados) y establece un nivel reforzado de protección de los derechos de los usuarios finales.
En el sector postal, la Ley 43/2010, de 30 de diciembre, del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal, garantiza un servicio postal universal de calidad, prestado de manera permanente, en todo el territorio y a precios asequibles, a través de un operador designado.
En el ámbito energético, la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, y la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, articulan la garantía de suministro y un haz de obligaciones de servicio público, entre las que destaca la protección de los consumidores vulnerables mediante instrumentos como el bono social.
En el transporte de viajeros, en fin, la apertura a la competencia convive con obligaciones de servicio público en aquellos servicios de viajeros que, no siendo rentables, resultan necesarios por razones de cohesión social y territorial. Así, por ejemplo, se puede recordar que forman parte de las obligaciones de servicio público los precios reducidos de los billetes de avión entre las Islas Canarias y la Península, entre otros. recogidos en la Orden Ministerial que los regula
Del título a la garantía regulada
Los servicios en red ofrecen así la imagen más acabada de la transformación de la actividad de prestación.
El interés general que antes se aseguraba mediante la publicatio y el monopolio se garantiza ahora mediante la regulación: mercados abiertos, separación de la red, acceso de terceros, supervisión independiente y, como cláusula de cierre, el servicio universal y las obligaciones de servicio público.
El servicio público, de este modo, en los planteamientos actuales se considera que no se extingue, sino que muda de naturaleza (de técnica de titularidad a garantía de resultado) y confía su efectividad, antes que a la gestión pública directa, a la disciplina regulatoria del mercado. El problema, en aras de garantizar su plenitud para servir como un elemento de cohesión social, estriba en cómo se regula para que las obligaciones de servicio público sean atendidas, en cantidad y calidad suficiente.
En todo caso, una liberalización absoluta de la actividad sin imposición de prestaciones suficientes no será nunca suficiente para garantizar la cláusula constitucional del Estado social.