Concepto y modalidades de la acción administrativa de fomento

Concepto

La actividad administrativa de fomento ocupa un papel intermedio entre la actividad de policía y la de servicio público. Se definió por Jordana de Pozas en 1949 como aquella acción de la Administración dirigida a proteger o promover actividades de los particulares que satisfacen necesidades públicas o son de interés general sin emplear la coacción y sin crear servicios públicos. De aquí se deducen los siguientes elementos:

a) Se dirige a actividades que realizan los particulares y que siguen siendo suyas, de tal manera que la Administración ni las asume ni las presta

b) Persiguen un fin de interés de interés público, aunque se ejercite a través de actividad particular. No se impone, sino que se ofrece un estimulo, que el particular puede aceptar o rechazar.

c) El estímulo en que consiste la actividad administrativa de fomento queda sujeto a las condiciones con las que se otorgo, está sometido al régimen de inspección que se prevea en el título y su incumplimiento tiene consecuencias jurídicas, que pueden llegar al reintegro del estimulo.

Aunque sea una figura tradicional, en la Constitución se contienen referencias a la acción administrativa de fomento. Así, El artículo 9.2 encomienda a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas. Muchos de los principios rectores de la política social y económica se formulan como mandatos de fomento, como el del artículo 43.3, que obliga a fomentar la educación sanitaria, la educación física y el deporte, o el del artículo 44.2, que manda promover la ciencia y la investigación. El artículo 129.2 ordena fomentar las sociedades cooperativas, y el artículo 130.1 atender a la modernización de determinados sectores económicos. En el reparto competencial, el artículo 149.1.15 reserva al Estado el fomento y la coordinación general de la investigación científica y técnica, y el artículo 148.1 permite a las Comunidades Autónomas asumir competencias sobre el fomento del desarrollo económico o de la cultura, entre otras materias.

Los rasgos anteriores de la acción administrativa de fomento no deben hacer una visión ideal de esta potestad. Desde una perspectiva económica, consiste usualmente en la transferencia de recursos económicos o bienes a particulares seleccionados para fines de interés general. Su solicitud y gestión requiere, usualmente, una estructura que en ocasiones desincentiva la petición, y, de hecho, en muchas ocasiones llega a aquellos que tienen más recursos, con lo que la vertiente redistributiva en ocasiones no aparece. Es, por ello, un problema de diseño juridico, de los intereses subyacentes en el estimulo lo que determina las condiciones y los potenciales beneficiarios.

Por ello, está sometido, ademas, a límites jurídicos. El principio de igualdad exige que los beneficiarios se seleccionen con criterios objetivos y en concurrencia. Las reglas de estabilidad presupuestaria condicionan su volumen. Y el Derecho de la Unión Europea, en el artículo 107 del Tratado de Funcionamiento, declara en principio incompatibles con el mercado interior las ayudas públicas que falseen la competencia favoreciendo a determinadas empresas, salvo las excepciones que el propio Tratado y la normativa de desarrollo admiten. Así, aparecen, por ejemplo, las ayudas de minimis, que están por debajo de los umbrales comunitarios.

Modalidades de la acción administrativa de fomento

La clasificación más extendida sigue siendo la de Jordana de Pozas, que diferencia entre medios honoríficos, económicos y jurídicos.

Los medios honoríficos estimulan el comportamiento mediante el reconocimiento público y el ejemplo a los demás, con intención de su imitación. Comprenden las condecoraciones, los títulos, los premios y los distintivos Incluso, podrían incluirse aquí Pueden incluirse aquí las campañas y técnicas que buscan orientar la conducta mediante información o la forma de presentar las opciones, de las que se ocupa la lectura complementaria sobre los nudges.

Los medios económicos son los más importantes en la práctica, y suelen subdividirse en reales, financieros y fiscales.

Los medios reales consisten en la entrega o cesión de bienes o servicios, como la cesión gratuita de un inmueble a la Iglesia católica o la prestación de asesoramiento técnico gratuito a las víctimas de violencia de género.

Los medios financieros incluyen la subvención, los préstamos sin interés o a un interés inferior al de mercado, los anticipos reintegrables, las bonificaciones de intereses y los avales públicos, como los previstos para la adquisición de vivienda. De todos ellos, el más relevante es la subvención, que es, ademas, el que cuenta con un régimen general completo, el de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, desarrollada por su Reglamento, aprobado por el Real Decreto 887/2006. La subvención se caracteriza por entregar fondos públicos sin contraprestación directa del beneficiario y por quedar afectada al cumplimiento de una finalidad, que el beneficiario debe justificar y cuyo incumplimiento obliga a reintegrar lo recibido.

Los medios fiscales son los beneficios tributarios, como las exenciones, las deducciones y las bonificaciones. Estos tienen el mismo efecto económico que una subvención, aunque se instrumentan como una menor recaudación en lugar de un gasto, lo que los hace mucho menos visibles en los presupuestos.

Los denominados medios jurídicos suponen el otorgamiento de una posición jurídica ventajosa, que no tendría por sí mismo. Aquí nos podemos fijar en el reconomiento de las asociaciones de interés público de la Ley Orgánica 1/2002 o incluso la condición de beneficiario de la expropiación forzosa que tienen los concesionarios.

Es importante tener presente que la clasificación que se acaba de realizar no es de comportamientos estancos. Una medida puede tener elementos de cada uno de los aspectos anteriores. Su utilidad estriba en una identificación más fácil del régimen juridico al que están sometidos, como se verá en los epígrafes siguientes.